Pozivamo vas da nam dostavite svoja pitanja na nives@udruga-gradova.hr ili telefaks 01/466-8003. 

Pitanje:
Koje su ovlasti članova predstavničkih tijela u odnosu na pročelnike i ostale zaposlenike upravnih odjela i službi grada?

Pročelnici upravnih odjela gradova rukovodeće su stručne osobe, odgovorne za svoj rad, kao i za rad svih službenika u upravnim odjelima čijim radom rukovode. 
Prema zakonskim propisima, bilo sustavnim, Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, bilo radno-pravnim, Zakonu o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, pročelnik odgovara izvršnom čelniku, gradonačelniku, za svoj rad, ali i za rad ostalih zaposlenika. Povjeravanje poslova službenicima, neće"osloboditi" pročelnika odgovornosti za obavljanje poslova.
 
Postupak imenovanja i razrješenja pročelnika propisan je zakonskim propisima, jednako kao i njihove ovlasti, odgovornosti, dok su specifična pitanja svakog radnog mjesta, kao i samih upravnih odjela kojima su pročelnici na čelu, razrađena podzakonskim aktima o ustroju gradske uprave i sistematizaciji službeničkih mjesta.
 
Pročelnici su dužni postupati po nalogu nadređene osobe, konkretno u odnosu na pročelnike gradskih upravnih odjela to su gradonačelnici, no vjerojatno je da pročelnici u svome radu dnevno komuniciraju i s predsjednicima gradskih vijeća, predsjednicima stranačkih klubova i radnih tijela gradskih vijeća, te samim vijećnicima.
 
U posljednje se vrijeme učestalo postavljaju upiti u kontekstu obveze pročelnika da postupaju po nalozima navedenih osoba, dakle po nalozima predsjednika vijeća, klubova, radnih tijela, odnosno vijećnika. Posebno se to pitanje aktualizira u vrijeme pripreme i usvajanja proračuna, te se konkretno, postavilo pitanje relacije "pročelnik-predsjednik odbora za financije gradskog vijeća". 
 
Smatramo da pročelnici nisu dužni, ali ni ovlašteni postupati neposredno po nalozima predsjednika vijeća, odnosno odbora predstavničkog tijela. Čak što više, predsjednici vijeća i odbora svoju prepisku, logikom zakona, trebaju usmjeriti prema gradonačelniku i njemu je uputiti.
 
Upravo su gradonačelnici neposredno izabrani čelnici, nadređeni gradskoj upravi i nema mjesta "direktivama" drugih, nenadležnih osoba. Komunikacija ide preko gradonačelnika, jer je on dužnosnik, dok je pročelnik - profesionalac i službenik.
 
Jednako tako, od pročelnika i upravnih odjela vijećnici ne mogu tražiti odgovore na vijećnička pitanja, jer njih postavljaju gradonačelniku. Pročelnik odjela za financije, po potrebi, naravno i pročelnici drugih upravnih odjela, pripremit će odgovore, izvješća, podatke, no gradonačelniku, a ne direktno vijećnicima, odnosno radnim tijelima.
 
Zaključcima gradskih vijeća mogu se iznijeti tek stajališta koja se upućuju gradonačelniku, jer ne zaboravimo, gradonačelnik je jedini ovlašteni predlagatelj proračuna i neposredno je izabran. Ovlašteni predlagatelji proračuna nisu ni upravni odjeli gradske uprave, ni radna tijela vijeća, o čemu postoji i sudska praksa. 
 
Drugo je ostvarivanje prava na pristup informacijama, to pravo može ostvariti svatko, no radi se o posebnom Zakonu koji taj čas nije predmet interesa.
 
Prema informacijama i "praksi s terena", neki se predsjednici gradskih vijeća neposredno sa zaključcima i zahtjevima obraćaju pročelnicima, no u pravilu, odgovor je uvijek isti, upućuje ih se na gradonačelnika kao izvršnog čelnika, radi poštivanja procedure i proceduralnih odredaba. 
 
Također, tijekom sve četiri godine trajanja mandata treba poštivati statut grada i poslovnik o radu gradskog vijeća. Ukoliko se postupka ne bismo pridržavali, te ukoliko bi se postupalo protivno odredbama statuta i poslovnika o radu vijeća, realna je mogućnost da u okviru postupka nadzora reagira Ministarstvo uprave, dakle nije moguće, premda se u praksi događaju, činiti formalne propuste koji će, u konačnici, u bitnome utjecali  na "rješavanje stvari", te biti ocijenjeni kao nezakoniti od strane nadležnog središnjeg tijela državne uprave.
 
Zaključno, pročelnik upravnog odjela za financije, bez obzira na zaključke gradskog vijeća ili odbora za financije dužan je postupati po uputama nadležnog čelnika, dakle gradonačelnika, sukladno Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakonu o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, te se ne smije smetnuti s uma da je upravo gradonačelnik,  prema Zakonu o proračunu, jedini ovlašteni predlagatelj proračuna, kao i njegovih izmjena i dopuna, dok je dužnost pročelnika upravnog odjela za financije tek priprema i rukovođenje u izradi nacrta prijedloga proračuna, kao jednog od najvažnijih općegih akta svakog grada.

Pitanje:
Može li se zamjenik gradonačelnika naknadno "profesionalizirati", odnosno može li se statutom grada odrediti način na koji će zamjenici obnašati svoju dužnost?
 
Odgovor:
Odredba članka 90. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisuje da će u gradovima koji imaju manje od 10.000 stanovnika sam gradonačelnik odlučiti hoće li dužnosti na koju je izabran obavljati profesionalno. Napominjemo da u Republici Hrvatskoj čak 60 gradova ima manje od 10.000 stanovnika, dok između 10.000 i 35.000 stanovnika ima 51 grad, a više od 35.000 ima ukupno 16 gradova.
 
Zakon, nadalje, propisuje da će u onim gradovima koji imaju više od 10.000 stanovnika, te u velikim gradovima i gradovima koji su sjedišta županija gradonačelnik svoju dužnost, slovom zakonske odredbe, obavljati profesionalno. No, situacija je drugačija kada govorimo o zamjenicima u kontekstu odredbe stavka 2. članka 90. Zakona. Zamjenici imaju mogućnost odlučiti hoće li svoju dužnost obavljati profesionalno ili ne. Pri tome se Zakonom ustanovljava obveza da u roku 8 dana od dana stupanja na dužnost zamjenika dostave pisanu obavijest nadležnoj službi grada, te se izjasne o okolnosti namjeravaju li se profesionalizirati ili ne.
 
Mnogo je bilo dvojbi radi li se o prekluzivnom roku ili tek instruktivnom. Naknadna „relativnost“ pravno gledano prekluzivnog roka za davanje izjave o profesionalnom, odnosno volonterskom obnašanju dužnosti zamjenika gradonačelnika, koji je tek naknadno, od strane tadašnjeg Središnjeg državnog ureda za upravu, a mimo striktne zakonske odredbe, proglašen instruktivnim rokom, i to uz pravno neutemeljeno obrazloženje, dodatno je "zakomplicirala" postupanja u praksi.
 
U svakom slučaju, pitanje profesionalnog ili volonterskog obavljanja poslova zamjenika gradonačelnika nije pitanje koje se može urediti statutom grada, s obzirom da je riječ o zakonskoj materiji koju je uredio Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Sukladno zakonskim odredbama odlučivanje o profesionalnom statusu zamjenika samo je njegovo pravo i samo je njemu na dispoziciji, te su odredbe statuta grada kojima se predviđa da jedan od zamjenika svoju dužnost obavlja profesionalno, a drugi volonterski, jednostavno nezakonite.
 
Za zamjenika koji bi se naknadno želio "profesionalizirati", jednako kao i za one zamjenike koji su odmah započeli profesionalno obnašati dužnost vrijedi jednako pravilo. Naime, i zamjenik koji do sada nije bio "profesionalac" trebao bi pisano obavijestiti nadležnu službu grada da će dužnost zamjenika ubuduće obnašati profesionalno.
 
U konkretnom slučaju riječ je o gradu koji ima dva zamjenika, profesionalca i volontera, te je sukladno tome već određen koeficijent za obračun plaće zamjenika, također, u proračunu postoje dostatna sredstva za isplatu plaće. Stoga smatramo da zamjenik koji se namjerava profesionalizirati ima na Zakonu utemeljenu mogućnost u pisanoj se obavijesti pozvati na odredbe Zakona, dok je dužnost gradonačelnika da osigura provedbu Zakona, a ne u tom dijelu nezakonitih odredaba statuta grada koja jednom zamjeniku određuje profesionalni, a drugome volonterski status.
 
Ipak, i nadalje ostaje otvorenim pitanje na koji je način ovakva nezakonita statutarna odredba izmakla primarnoj ocjeni zakonitosti koju u postupku nadzora provodi ured državne uprave u županiji.


Pitanje:
Kako postupiti u situaciji kada zamjenik gradonačelnika niti ne preuzme obnašanje dužnosti, odnosno u situaciji kada mu mandat prestane sukladno zakonskim odredbama?
 
Odgovor:
Zakon  o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN, broj: 3/01., 60/01.- vjerodostojno tumačenje, 129/05., 109/07., 125/08. i 36/09.)  propisao je da će u gradovima s više od 10.000 stanovnika i velikim gradovima zamjenici gradonačelnika sami odlučiti hoće li dužnost obavljati  profesionalno.
 
Zakonom o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba (NN, broj: 109/07.  i  125/08. ) u članku 9. propisano je da gradonačelnik, odnosno zamjenik gradonačelnika  dok obnaša  dužnost ne može biti  ravnatelj i djelatnik ustanove kojoj je  jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave osnivač,  a u članku 10. istog Zakona propisano je da osoba koja obnaša nespojivu dužnost ima pravo kandidirati se, no ako bude izabrana mora prije preuzimanja  dužnosti  zamjenika gradonačelnika  podnijeti ostavku na nespojivu dužnost,  budući da ako ne podnese ostavku na nespojivu dužnost neće moći preuzeti dužnost gradonačelnika, odnosno njegova zamjenika.
   
U konkretnom slučaju ravnatelj gradske ustanove izabran je za zamjenika gradonačelnika, no na tu dužnost nije stupio, već je nedavno ponovno imenovan ravnateljem ustanove. Navedenu dužnost i obnaša.
 
Premda zakoni ne preciziraju rok u kojem su neposredno izabrani izvršni čelnici dužni preuzeti dužnost, činjenica jest da se u većini gradova preuzimanje događalo vrlo brzo nakog proglašenja službenih rezultata izbora, bez obzira na konstituiranje gradskih vijeća ili pak na ponavljanje izbora na nekim biračkim mjestima.
 
Prema saznanjima Udruge gradova, neki će opći akti, statuti ili poslovnici ubuduće biti izmijenjeni na način da se ti rokovi preciziraju, no dvojbeno je radi li se o dobrom rješenju, jer sam dan preuzimanja dužnosti može ovisiti o nizu okolnosti  u svakom pojedinom slučaju. Treba voditi računa da je, u pravilu, riječ o osobama u stalnom radnom odnosu, a svako radno mjesto ima svojih specifičnosti, obaveza, "zahtjeva"...
 
Isto je tako činjenica da obje dužnosti (zamjenik gradonačenika) i ravnatelj ustanove kojoj je jedinica osnivač nije moguće obavljati istovremeno, s obzirom da su nespojive, tj. inkompatibilne sukladno zakonskim propisima. Sukladno tome, niti općim aktima nije moguće propisati drukčije, "ublažiti kriterije i nespojive dužnosti", budući je riječ o materiji koja podliježe isključivom zakonskom uređenju.
 
Zamjenik gradonačelnika koji je započeo obnašati dužnost, naravno, može prihvatiti imenovanje za ravnatelja ustanove kojoj je osnivač grad, no postavlja se pitanje što s "upražnjenim" mjestom zamjenika?
 
Zakoni ne daju odgovore, ne predviđaju mogućnost "kooptiranja" drugog s liste, kao što je to slučaj s predstavnicima nacionalnih manjina, isto tako ne predviđaju niti dopunske izbore koji bi se proveli samo radi izbora novog zamjenika gradonačelnika.
 
Donekle je riječ o "pat poziciji", jer je činjenica da gradonačelnik nema zamjenika. Zakon tek predviđa mogućnost da zamjenik obnaša dužnost gradonačelnika ukoliko ovome prestane mandat u godini u kojoj se održavaju redovni lokalni izbori, no ta se odredba ne može primjeniti u konkretnom slučaju koji se događa u ovoj godini, niti se može "rastegnuti" i analogno tumačiti.
 
Isto tako, zakoni ne poznaju institut "mirovanja mandata gradonačelnika ili zamjenika", mada je još u svibnju na kolegiju pročelnika ureda državne uprave održanom u Šibeniku, tadašnji državni tajnik gospodin Palarić najavio izmjene zakona u tom smislu.
 
Nije zahvaljno prejudicirati što bi odgovorilo Ministarstvo uprave, no situacija je donekle identična onoj kao da, primjerice, zamjenik podnese ostavku nakon tek par dana obnašanja dužnosti, dakle na samom početku trajanja četverogodišnjeg mandata. Gradonačelnik tada ostaje sam i dalje sam obnaša dužnost, naravno ukoliko nema još jednog zamjenika. Ukoliko pak sukladno statutu gradonačelnik ima dva zamjenika, tada on ipak neće morati sam odraditi cijeli mandat, već će raditi s jednim zamjenikom.
 
Ostaje ipak pitanje razloga i motiva kandidiranja na izborima, a potom odustanka od obnašanja dužnosti. Svako je kandidiranje na javnu dužnost velika odgovornost, pa i obaveza ne samo prema gradonačelniku i biračima, već i građanima grada općenito, te da bi se doza ozbiljnosti i odgovornosti trebala presumirati u svakom pojedinom slučaju slučaju.
 

Pitanje:
Koje je tijelo u gradu nadležno za donošenje akta kojim se određuju plaće gradonačelnika i njegovog zamjenika?
 
Odgovor:
Sukladno odredbi članka 90. stavka 5. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08 i 36/09 - u daljnjem tekstu: ZLPRS) osnovna mjerila za određivanje plaće, odnosno naknade plaće župana, gradonačelnika i općinskih načelnika, te njihovih zamjenika određuju se posebnim zakonom.
 
S obzirom da poseban zakon nije usvojen, uređivanje navedenoga prepušteno je aktima koje donose jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
 
Postoji pravno utemeljenje za mišljenje da se, u slučaju kada zakonom ili drugim propisom nije jasno određeno koje je tijelo nadležno za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, svi poslovi i zadaće što se odnose na uređivanje odnosa iz samoupravnog djelokruga lokalne jedinice, a koji su legislativne, dakle normativne naravi, mogu podvesti pod nadležnost predstavničkog tijela, dok su svi poslovi ne suštinskoga, već izvršnog karaktera u nadležnosti izvršnog tijela. Nastavno na iznijeto, moglo bi se zaključiti da kada se prema "naravi" predmeta, odnosno posla ne može na taj način utvrditi nadležnost, da je tada nadležno predstavničko tijelo.
 
Sukladno tome, do donošenja posebnog zakona iz članka 90. stavka 5. ZLP®S za određivanje plaće župana, gradonačelnika i općinskih načelnika i njihovih zamjenika, odnosno naknade za rad navedenih dužnosnika koji dužnost ne obnašaju profesionalno bilo bi nadležno  predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
 
Međutim, prema saznanjima Udruge gradova većina je pročelnika upravnih odjela nadležnih, između ostaloga za radne odnose, normativu i opće poslove, svojim odlukama definirala plaće izvršnih čelnika, jednako kao i ostala prava koja ostvaruju po osnovi obnašanja dužnosti. 
  
 
Pitanje:
Ima li gradonačelnik grada koji dužnost prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi mora obavljati profesionalno, a istovremeno obnaša i dužnost zastupnika u Hrvatskom saboru, pravo na razliku plaće, konkretno razliku između plaće gradonačelnika i plaće zastupnika u Hrvatskom saboru, ostvaruje li pravo na zastupničku mirovinu prema Zakonu o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru („Narodne novine“, broj 55/00, 107/01 i 86/09), te može li gradonačelnik sam odrediti s kojim će danom početi s profesionalnim obnašanjem dužnosti?
 
Odgovor:
Iz odredbe članka 9. Zakona o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba („Narodne novine“, broj 107/07 i 125/08) i članka 9. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor („Narodne novine“, broj 69/03 – pročišćeni tekst, 44/06, 19/07 i 20/09 – vjerodostojno tumačenje) vidljivo je da dužnost zastupnika u Hrvatskom saboru nije nespojiva s dužnošću gradonačelnika. Naravno, vrijedi i obrnuto. Stoga nema zapreka da izabrani gradonačelnik i dalje nastavi obnašati dužnost zastupnika u Hrvatskom saboru.
 
Zastupnik u Hrvatskom saboru prava iz Zakona o pravima i dužnostima zastupnika ostvaruje po osnovi obnašanja zastupničke dužnosti, neovisno o tome da li zastupničku dužnost obavlja profesionalno, te da li u isto vrijeme obnaša koju drugu dužnost. Stoga zastupnik u Hrvatskom saboru, koji istovremeno profesionalno obnaša dužnost gradonačelnika, ima sva prava iz Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru, pa tako i pravo na razliku plaće iz članka 4. stavka 2. Zakona i pravo na zastupničku mirovinu (pod uvjetima iz članaka 8. – 12. Zakona).
 
U članku 90. stavku 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07 i 125/08) propisano je da u jedinicama lokalne samouprave koje imaju više od 10.000 stanovnika, velikim gradovima, gradovima sjedištima županija, odnosno županijama općinski načelnik, gradonačelnik i župan dužnost obavljaju profesionalno, a njihovi zamjenici odlučit će hoće li dužnosti na koje su izabrani obavljati profesionalno.
 
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ne ostavlja mogućnost da  gradonačelnici gradova s više od 10.000 stanovnika sami odluče hoće li svoju dužnost obavljati profesionalno ili ne. Oni svoju dužnost obavljaju profesionalno od dana stupanja na dužnost, tj. od dana njezina preuzimanja.
 
Pitanje:
Na koji način primijeniti odredbu članka 11. stavka 9. Zakona o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti („Narodne novine“, broj 163/03, 94/04, 48/05, 141/06, 60/08 i 38/09), odnosno smije li zamjenik gradonačelnika koji obavlja dužnost profesionalno biti vlasnik obrta, te da li se u tom slučaju fiksni godišnji prihod od obrta dijeli na mjesečni iznos, te odbija od plaće dužnosnika?
 
Odgovor:
Prema članku 11. stavku 9. Zakona o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti („Narodne novine“, broj 163/03, 94/04, 48/05, 141/06, 60/08 i 38/09) dužnosnici koji obavljaju samostalnu djelatnost, obrt ili djelatnost obiteljskog gospodarstva, odnosno neku sličnu djelatnost, obvezni su to prijaviti Povjerenstvu u roku iz članka 7. stavka 1. toga Zakona. Ako dužnosnik ostvaruje prihod koji je manji od plaće za dužnost koju obnaša, ima pravo na razliku naknade između plaće i prihoda koji ostvaruje navedenim djelatnostima.
 
Mišljenja smo da se ta odredba odnosi na dužnosnike koji, sukladno propisima, ne moraju dužnost obnašati profesionalno i isti se odluče da dužnost ne obnašaju profesionalno, te u tom slučaju imaju pravo na razliku između plaće za dužnost koju obnašaju i prihoda koji ostvaruju samostalnom djelatnosti, obrtom ili djelatnosti obiteljskog gospodarstva, odnosno nekom sličnom djelatnosti.
 
Zakon o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti ne propisuje zapreke da dužnosnik, za vrijeme profesionalnog obnašanja dužnosti, bude vlasnik obrta (naravno, uz zakonsku obvezu prijave djelatnosti i prihoda Povjerenstvu).
 
Mišljenja smo da u tom slučaju nema pravne osnove za isplatu razlike između dužnosničke plaće i prihoda ostvarenog od obrta, kao ni za umanjenje dužnosničke plaće za iznos prihoda ostvarenog od obrta. Također upućujemo da se radi razrješenja dvojbe oko spornog pitanja možete se obratiti Povjerenstvu za odlučivanje o sukobu interesa.